扎扎实实拉动种植业水价综合革新,关于前年份种植业水价综合改换工作业绩评价有关境况的关照

关于2017年度农业水价综合改革工作绩效评价有关情况的通报发改价格〔2018〕1133号

关于2017年度农业水价综合改革工作绩效评价有关情况的通报

关于扎实推进农业水价综合改革的通知发改价格〔2017〕1080号

各省、自治区、直辖市发展改革委、物价局、财政厅、农业厅:

来源: 发改委 发布时间2018-11-05 08:27:09

关于2017年度农业水价综合改革工作

绩效评价有关情况的通报

发改价格〔2018〕1133号

各省、自治区、直辖市发展改革委、物价局、财政厅厅、农业厅:

根据《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》(国办发﹝2016﹞2号)精神和《关于扎实推进农业水价综合改革的通知》(发改价格﹝2017﹞1080号)要求,国家发展改革委、财政部、水利部、农业农村部(以下简称“四部门”)在各地2017年度农业水价综合改革工作绩效自评基础上,开展了部门联合评议,又对14个省进行了实地抽查,此后组织专门力量进行综合评定。从评定结果看,18个省获得优秀等次、12个省获得良好等次,具体见附件。现将绩效评价有关情况通报如下。

总体看,2017年,农业水价综合改革稳步推进,省级层面工作责任基本落实,工作协调机制、改革绩效评价和激励机制等已初步建立。多数省份能及时制定年度实施计划,报送改革相关信息。各地进一步落实改革主体责任,遵循因地制宜、试点先行的原则,以点带面,积极探索,协同推进农业水价形成机制、精准补贴和节水奖励机制、工程建设和管护机制、用水管理机制,坚持“先建机制、后建工程”,进一步扩大改革实施范围。据统计,全国近800个县开展改革试点,改革实施面积累计达到5200万亩以上,其中2017年新增3000万亩以上,改革面积稳步扩大,探索形成了一批典型做法和经验。试点区节水成效初显,亩均节水约100立方米,灌溉历时平均缩短约20%,水费实收率明显提高。

一、坚持发挥水价改革的关键作用,建立健全水价形成机制

截至2017年底,全国共有15个省份研究制定了农业水价成本核定和价格管理办法,612个试点县完成了农业供水成本监审工作,为水价调整奠定了坚实基础。试点区平均农业水价比改革前每立方米提高了0.06元左右,多数试点区农业水价达到运行维护成本水平,部分地区达到全成本水平。如山东省试点区农业水价从每立方米0.34元提高到0.41元,总体达到运行维护成本水平;河南省试点区粮食作物、经济作物平均水价分别为每立方米0.23元、0.77元,均较改革前提高40%以上,基本达到全成本水平;四川省绵阳市游仙区推行农业用水超定额累进加价制度,用水量超过定额10%以内的,每立方米加收0.02元,超定额10%以上的,每立方米加收0.04元。在水价调整过程中,各级地方政府坚持总体不增加农民负担的原则,通过推进设施节水和管理节水、促进省工省时和增产增收、建立精准补贴和节水奖励机制等方式,保障农民用水支出基本稳定。

二、坚持先建机制、后建工程,完善工程建设和管护机制

各地积极贯彻落实“先建机制、后建工程”的改革要求,采取多种措施完善工程建设和管护机制。一是积极拓宽筹资渠道,加大力度推进农田灌排工程和高效节水灌溉设施建设,夯实改革硬件基础。如内蒙古自治区赤峰市松山区采用PPP模式筹集农业节水灌溉项目资金,引入社会资本投资4700多万元,占总投资的51%;云南省陆良县通过整合涉农涉水资金,统一规划农田水利建设项目,规范建设标准,形成改革合力。二是将计量设施建设作为一项基础性工作来抓,按照经济适用的原则配备计量设施,科学设置计量单元,合理测算用水量,如陕西省在大型灌区末级渠系修建量水标尺,每处费用仅100元左右,与斗渠口的量水槽同步使用,实现用水计量到地头。三是加大力度完善末级渠系管护机制,通过成立农民用水合作组织、水管单位专业化管理等多种模式,明确工程管护责任,解决末级渠系工程“有人建、没人管”的问题。一些市县探索通过购买服务,引入社会资本参与水利工程运行管护,如山东省阳信县、海南省三亚市等地组建专业化公司,对农田水利工程实行物业化管理,设施管护水平明显提升。

三、坚持花钱买机制,建立精准补贴和节水奖励机制

各地通过多种渠道筹集奖补资金,按照总体不增加农民负担的原则,因地制宜落实精准补贴和节水奖励。据初步统计,2017年,各地共安排精准补贴和节水奖励资金约10亿元。河南省在省级财政预算中安排1685万元专项用于奖补,确保资金有出处、能落实。在精准补贴的具体操作方式上,有些对定额内用水的提价部分予以补贴,有些对水管单位和农民用水户协会运行维护费用予以补贴。在节水奖励方面,多数试点地区对农民定额内用水的节约部分,采用现金返还或水权回购的方式进行奖励,还有一些地区以促进节水为导向,积极创新奖励形式。如河北省桃城县采用按量提价、按亩返还的方式,对亩均用水量低于全县平均水平的农户给予奖励。浙江省鼓励实行“一把锄头放水”,对管理到位、节水成效明显的放水员予以奖励,调动放水员精细化管理的积极性,取得了良好效果。

四、坚持总量控制、定额管理,健全用水管理机制

用水总量控制方面,各地结合落实最严格水资源管理制度,积极建立农业水权制度,绝大多数试点地区在明确农业用水总量和初始农业水权的基础上,将水权细分到用水单元,并颁发水权证。如甘肃省已有62个县明确了农业用水总量,其中有23个已将农业水权划分到村或农民用水合作组织。定额管理方面,部分省份及时修订农业用水定额,并指导试点地区依据定额建立节水奖励和分档加价机制,浙江省德清县还对试点灌区用水定额逐年递减,引导农民养成科学的灌溉习惯。同时,一些地区结合种植结构调整、节水技术推广等工作,强化用水管理,如河北省结合地下水超采综合治理推进农业水价综合改革,开展季节性休耕试点120万亩,推广冬小麦节水稳产配套技术500万亩。

从各地实施情况看,绝大多数省份改革有序推进,但仍存在一些问题,主要有:一是改革底数不清、总体目标不明确,一些省份对改革实施范围、涉及农田有效灌溉面积、精准补贴资金需求等改革底数不清,拟定的改革实施面积明显偏小,尚未建立改革台账。二是改革计划编制尚需规范,部分地区年度改革实施计划出台时间晚,改革任务分解和责任落实不到位,改革具体内容和措施尚需进一步细化实化。三是“先建机制、后建工程”的改革要求未全面落实,不少省份在推进改革的过程中仍存在重工程建设、轻机制建立的思想,在工程建设时,未同步建立健全水价机制、奖补机制、建管机制和用水管理机制。四是对“花钱买机制”的改革理念认识尚不到位,不少地区将“花钱买机制”简单理解为财政新掏钱,未考虑对现有财政补贴、项目资金的整合与统筹使用。五是部分地区水利工程管理单位体制改革仍需加快推进。

各地要高度重视上述问题,认真对标对表《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》(国办发﹝2016﹞2号),进一步建立健全工作机制,压实主体责任,切实把农业水价综合改革作为农业节水工作的“牛鼻子”来抓,按照近期四部门《关于加大力度推进农业水价综合改革工作的通知》(发改价格﹝2018﹞916号)有关要求,结合绩效评价结果,因地制宜,狠抓落实,确保2018年度改革实施计划按期完成。

附件:2017年度农业水价综合改革绩效评价结果

国家发展改革委

财 政 部

水 利 部

农 业 农 村 部

2018年8月3日

各省、自治区、直辖市发展改革委、物价局、财政厅、农业厅、国土资源厅:

根据《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》精神和《关于扎实推进农业水价综合改革的通知》要求,国家发展改革委、财政部、水利部、农业农村部在各地2017年度农业水价综合改革工作绩效自评基础上,开展了部门联合评议,又对14个省进行了实地抽查,此后组织专门力量进行综合评定。从评定结果看,18个省获得良好等次,具体见附件。现将绩效评价有关情况通报如下。

为深入贯彻中发〔2017〕1号文件精神和国务院决策部署,认真落实《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》有关要求,现就扎实推进农业水价综合改革工作通知如下。

总体看,2017年,农业水价综合改革稳步推进,省级层面工作责任基本落实,工作协调机制、改革绩效评价和激励机制等已初步建立。多数省份能及时制定年度实施计划,报送改革相关信息。各地进一步落实改革主体责任,遵循因地制宜、试点先行的原则,以点带面,积极探索,协同推进农业水价形成机制、精准补贴和节水奖励机制、工程建设和管护机制、用水管理机制,坚持“先建机制、后建工程”,进一步扩大改革实施范围。据统计,全国近800个县开展改革试点,改革实施面积累计达到5200万亩以上,其中2017年新增3000万亩以上,改革面积稳步扩大,探索形成了一批典型做法和经验。试点区节水成效初显,亩均节水约100立方米,灌溉历时平均缩短约20%,水费实收率明显提高。

一、切实把推进农业水价综合改革摆到更加重要位置

一、坚持发挥水价改革的关键作用,建立健全水价形成机制

农业是用水大户,也是节水潜力所在。农业水价综合改革是农业节水工作的“牛鼻子”,事关农业可持续发展和国家水安全。加快推进农业水价综合改革,建立健全农业水价形成机制,提高农业用水效率,努力缓解我国日益尖锐的水资源供需矛盾,十分必要而紧迫。

截至2017年底,全国共有15个省份研究制定了农业水价成本核定和价格管理办法,612个试点县完成了农业供水成本监审工作,为水价调整奠定了坚实基础。试点区平均农业水价比改革前每立方米提高了0.06元左右,多数试点区农业水价达到运行维护成本水平,部分地区达到全成本水平。如山东省试点区农业水价从每立方米0.34元提高到0.41元,总体达到运行维护成本水平;河南省试点区粮食作物、经济作物平均水价分别为每立方米0.23元、0.77元,均较改革前提高40%以上,基本达到全成本水平;四川省绵阳市游仙区推行农业用水超定额累进加价制度,用水量超过定额10%以内的,每立方米加收0.02元,超定额10%以上的,每立方米加收0.04元。在水价调整过程中,各级地方政府坚持总体不增加农民负担的原则,通过推进设施节水和管理节水、促进省工省时和增产增收、建立精准补贴和节水奖励机制等方式,保障农民用水支出基本稳定。

2016年1月《意见》印发以来,各地认真落实主体责任,结合实际,积极开展相关工作,农业水价综合改革有序推进,但一些地区仍然存在对改革重要性和迫切性认识不够、农田水利基础设施薄弱、水管单位管理体制改革不到位、资金筹集整合面临困难等问题。

二、坚持先建机制、后建工程,完善工程建设和管护机制

2017年中央1号文件明确指出,全面推进农业水价综合改革,加快建立合理水价形成机制和节水激励机制。现阶段要通过“花钱买机制”等方式,建立健全农业水价形成机制,同步建立精准补贴和节水奖励机制,总体上不增加农民负担,调动各方推进改革的积极性。各地要进一步提高认识,把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署上来,坚持稳中求进工作总基调,紧紧围绕深入推进农业供给侧结构性改革,切实把农业水价综合改革摆到更加重要的位置,把农业节水作为方向性、战略性大事来抓,加强组织领导,加大工作力度,按照《意见》确定的目标和任务,积极稳妥推进农业水价综合改革,加快完善支持农业节水政策体系,促进水资源可持续利用,保障农业和经济社会可持续发展。

各地积极贯彻落实“先建机制、后建工程”的改革要求,采取多种措施完善工程建设和管护机制。一是积极拓宽筹资渠道,加大力度推进农田灌排工程和高效节水灌溉设施建设,夯实改革硬件基础。如内蒙古自治区赤峰市松山区采用PPP模式筹集农业节水灌溉项目资金,引入社会资本投资4700多万元,占总投资的51%;云南省陆良县通过整合涉农涉水资金,统一规划农田水利建设项目,规范建设标准,形成改革合力。二是将计量设施建设作为一项基础性工作来抓,按照经济适用的原则配备计量设施,科学设置计量单元,合理测算用水量,如陕西省在大型灌区末级渠系修建量水标尺,每处费用仅100元左右,与斗渠口的量水槽同步使用,实现用水计量到地头。三是加大力度完善末级渠系管护机制,通过成立农民用水合作组织、水管单位专业化管理等多种模式,明确工程管护责任,解决末级渠系工程“有人建、没人管”的问题。一些市县探索通过购买服务,引入社会资本参与水利工程运行管护,如山东省阳信县、海南省三亚市等地组建专业化公司,对农田水利工程实行物业化管理,设施管护水平明显提升。

二、充分发挥好典型示范引领作用

三、坚持花钱买机制,建立精准补贴和节水奖励机制

要遵循因地制宜、试点先行的原则,选择具备条件的地区先行开展农业水价综合改革,抓好试点示范,探索可复制、可推广的经验,形成示范效应,以点带面,逐步推开。

各地通过多种渠道筹集奖补资金,按照总体不增加农民负担的原则,因地制宜落实精准补贴和节水奖励。据初步统计,2017年,各地共安排精准补贴和节水奖励资金约10亿元。河南省在省级财政预算中安排1685万元专项用于奖补,确保资金有出处、能落实。在精准补贴的具体操作方式上,有些对定额内用水的提价部分予以补贴,有些对水管单位和农民用水户协会运行维护费用予以补贴。在节水奖励方面,多数试点地区对农民定额内用水的节约部分,采用现金返还或水权回购的方式进行奖励,还有一些地区以促进节水为导向,积极创新奖励形式。如河北省桃城县采用按量提价、按亩返还的方式,对亩均用水量低于全县平均水平的农户给予奖励。浙江省鼓励实行“一把锄头放水”,对管理到位、节水成效明显的放水员予以奖励,调动放水员精细化管理的积极性,取得了良好效果。

将高效节水灌溉项目区全部纳入试点范围。坚持“先建机制、后建工程”的原则,按照《“十三五”新增1亿亩高效节水灌溉面积实施方案》有关要求,“十三五”期间,每年安排的2000万亩高效节水灌溉项目区要全部实施农业水价综合改革,同步开展工程建设与机制建立,率先完成改革任务。

四、坚持总量控制、定额管理,健全用水管理机制

进一步扩大试点县的实施范围。已开展农业水价综合改革的县要认真总结试点经验,进一步扩大改革实施范围,以点带面全县推进,特别是缺水和地下水超采地区要加大工作力度,加快推进改革,力争2020年底前率先完成改革任务。

用水总量控制方面,各地结合落实最严格水资源管理制度,积极建立农业水权制度,绝大多数试点地区在明确农业用水总量和初始农业水权的基础上,将水权细分到用水单元,并颁发水权证。如甘肃省已有62个县明确了农业用水总量,其中有23个已将农业水权划分到村或农民用水合作组织。定额管理方面,部分省份及时修订农业用水定额,并指导试点地区依据定额建立节水奖励和分档加价机制,浙江省德清县还对试点灌区用水定额逐年递减,引导农民养成科学的灌溉习惯。同时,一些地区结合种植结构调整、节水技术推广等工作,强化用水管理,如河北省结合地下水超采综合治理推进农业水价综合改革,开展季节性休耕试点120万亩,推广冬小麦节水稳产配套技术500万亩。

具备条件的省份率先在全省范围内推开。北京、上海、江苏、浙江等经济较为发达、工程基础较好、群众水商品意识较强的省份,要进一步加大改革资金投入力度,在全省范围率先全面推进改革,力争2020年底前完成改革任务。部分条件好的市、县要在1—2年内率先完成改革任务,及早形成示范和引领效应。

从各地实施情况看,绝大多数省份改革有序推进,但仍存在一些问题,主要有:一是改革底数不清、总体目标不明确,一些省份对改革实施范围、涉及农田有效灌溉面积、精准补贴资金需求等改革底数不清,拟定的改革实施面积明显偏小,尚未建立改革台账。二是改革计划编制尚需规范,部分地区年度改革实施计划出台时间晚,改革任务分解和责任落实不到位,改革具体内容和措施尚需进一步细化实化。三是“先建机制、后建工程”的改革要求未全面落实,不少省份在推进改革的过程中仍存在重工程建设、轻机制建立的思想,在工程建设时,未同步建立健全水价机制、奖补机制、建管机制和用水管理机制。四是对“花钱买机制”的改革理念认识尚不到位,不少地区将“花钱买机制”简单理解为财政新掏钱,未考虑对现有财政补贴、项目资金的整合与统筹使用。五是部分地区水利工程管理单位体制改革仍需加快推进。

其他省份重点加强示范推动。暂不具备全面推开改革的省份要选择一些条件相对较好的地区,集中力量做好改革试点,积累经验,发挥示范带动作用,逐步全面推开。

各地要高度重视上述问题,认真对标对表《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》,进一步建立健全工作机制,压实主体责任,切实把农业水价综合改革作为农业节水工作的“牛鼻子”来抓,按照近期四部门《关于加大力度推进农业水价综合改革工作的通知》有关要求,结合绩效评价结果,因地制宜,狠抓落实,确保2018年度改革实施计划按期完成。

总结推广典型经验。要对改革试点工作及时总结,将一些成功的改革方案、工作方法、机制设计进行提炼,形成典型经验,以多种方式开展交流和推广,以典型引路,促进改革稳步推进。

附件:2017年度农业水价综合改革绩效评价结果

三、协同配套推进体制机制改革

国家发展改革委财 政 部水 利 部农 业 农 村 部2018年8月3日

要按照《意见》明确的各项改革任务,立足实际,大胆创新,积极探索,统筹农业水价形成机制与精准补贴和节水奖励机制、工程建设和管护机制、用水管理机制的协同推进,在总体上不增加农民负担的前提下,建立健全促进农业节水的体制机制。

建立健全水价形成机制。要按照有关规定,结合本省实际,明确农业水价成本核定、价格制定原则和方法。改革地区要加强成本监审,及时核定骨干工程、末级渠系水价,不具备成本监审条件的可暂以项目投资概算或可研报告为基础核定。在此基础上,统筹考虑供水成本、水资源稀缺程度、用户承受能力、补贴机制建立等因素,制定农业水价改革方案,把握好水价调整幅度和节奏,将农业水价一步或分步提高到运行维护成本水平,有条件地区提高到完全成本水平。县域内农业用水条件、工程状况相近的毗邻区域,要加强沟通衔接,执行水价应尽可能统一。

完善工程建设和管护机制。加大力度推进农田灌排工程设施建设和改造,新建、改扩建农田水利工程要统一规划,统一建设标准,按照满足取用水管理和计量收费的需要,同步配套经济适用的计量设施。在开展农业水价综合改革的县,大中型灌区续建配套节水改造、高标准农田建设、新增千亿斤粮食田间工程、农业综合开发等涉及农田水利建设的项目要同步推进机制建立,明确将计量设施建设、相关机制建立作为项目实施的重要内容,投资缺口较大、短时间难以配备计量设施的已建井灌区可探索通过“以电折水”的方式做好计量工作。落实工程管护责任,采取多种方式吸引社会资本参与工程建设和管护。推进水管单位管理体制改革,提高运行效率和服务水平,有效降低供水成本。

建立精准补贴和节水奖励机制。按照总体上不增加农民负担的原则,切实保护农民合理用水权益,改革地区要同步建立精准补贴和节水奖励机制,对定额内用水的提价部分由财政给予补贴,节约部分适当奖励;超定额用水不再予以补贴,并逐步实行累进加价制度。各省要加强对市县的工作指导,进一步增加并明确中央财政水利发展资金用于农业水价综合改革的规模,省级有关资金也要对改革工作予以支持。开展农业水价综合改革的市县要多渠道筹集落实奖补资金,统筹整合相关涉农涉水项目资金,优化政策设计,加强补贴资金绩效管理。

强化用水管理机制。要严格农业用水总量控制,将农业水权明晰到农村集体经济组织、农民用水合作组织、农户等用水主体。按照适度从紧的原则,加强灌溉用水管理,及时修订用水定额。在稳定粮食产量和产能的基础上,适度调整水资源短缺地区作物种植结构,提高耐旱品种覆盖率。积极开展高标准节水农业示范区建设,推动普及喷灌、滴灌等节水灌溉技术,加大水肥一体化等农业节水技术推广力度。大力推进现代农业产业园建设,把节水机制作为重要评价标准。

落实主体责任。按照中发〔2017〕1号文件精神和《意见》要求,省级人民政府对本行政区域农业水价综合改革工作负总责,已成立农业水价综合改革领导小组或联席会议的省份,要进一步完善工作机制,有效发挥组织推动作用;尚未建立的必须在2017年6月底前建立。尚未出台总体实施方案和2017年度实施计划的省份,要细化实化年度计划,列出改革清单,落到具体地块,于2017年6月底前务必完成,按规定报送国家发展改革委、财政部、水利部、农业部。四部门每年将各选取2个省份进行重点对口联系,加强指导督促。

建立绩效评价机制。建立农业水价综合改革工作绩效评价机制,评价结果逐步纳入粮食安全省长责任制考核、最严格水资源管理制度考核。各地要相应建立改革台账、监督检查和绩效评价机制,推动各项任务落到实处。四部门将定期汇总各省改革工作进展情况,参照评价指标进行打分排序,每年通报一次,并抄报国务院办公厅,对改革推进不力、进展缓慢的省份,予以提醒和督促。

建立资金分配挂钩激励机制。农业水价综合改革工作绩效评价有关指标的考核结果纳入中央财政水利发展资金绩效因素,与资金分配挂钩;在测算中央财政水利发展资金用于水利工程维修养护补助支出时,向开展改革的地区倾斜。中央安排的大中型灌区续建配套节水改造、高标准农田建设、新增千亿斤粮食田间工程、农业综合开发等其他涉及农田水利建设的资金也将逐步完善资金分配机制,与各地改革成效挂钩。省级有关部门在安排中央财政有关资金及省级相关资金时也应建立挂钩激励机制,加大对改革地区的支持力度。

营造良好改革氛围。要注重加强农业水价综合改革的宣传引导,强化水情教育,引导农民树立节水观念,提高有偿用水意识,调动农民节水灌溉、应用节水技术的积极性和增强节约用水的自觉性。采取多种方式开展政策解读,及时宣传改革经验和成效,凝聚各方共识,为改革创造良好氛围。

附件:农业水价综合改革工作绩效评价办法

国家发展改革委财 政 部水 利 部农 业 部国 土 资 源 部2017年6月6日

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